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发展养老服务业，构建强有力的社会福利服务体系
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——突破农村养老服务业发展瓶颈的思考
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| 作者：刘祎 来源：本站原创 发布时间：2009年03月13日 点击数：
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截止2008年底，旬阳县总人口不足45万人，而60岁以上的老年人口高达5.39万人，已经占到了全县总人口的12%，并且这个基数还在以每年1.3%的速度递增。人口老龄化的速度已经成为建国60年来最快的历史时期。预计到2012年，全县60岁以上老人将达到6.75万人，将要占全县总人口的16%以上；到2015年全县老年人口将会超过9万人，将在总人口中的比率达到20%以上。大大高于全国、全省老年人口的比例。成为欠发达地区未富先老的典型。老龄人口的迅速增加，将会给我县经济建设和社会发展带来一系列重大压力。发展老龄服务产业，满足老年人日益增长的物质文化需求，让老年人共享改革开放和经济社会发展成果，不仅是老年人的切身利益问题，而且是和谐社会长治久安的社会问题，也是整体实现小康建设目标的一个关键环节。毋庸置疑，发展养老服务业目前已成为老龄化社会进程中，任何国家和地区都不可逾越的瓶颈。
一、 旬阳县养老服务业的现状
在上世纪九十年代末，旬阳县有60岁以上老人约4.6万人，其中五保对象2690多人，而能够享受村组集体供养制的五保老人只有2360多人。全县有9所乡镇管理的敬老院，其房屋不足1000平米，床位百余张，实际收养进院的五保老人只有60-90人。至2006年前，这些纳入集中供养的五保老人口粮、穿衣、医疗、死葬，名义上还是由户口所在地村组集体负担，其实这些费用的筹集非常困难，基本上是民政部门负责补助乃至于完全兜底。由于供养责任在社会保障制度上的先天性缺失，农村五保对象的生活状况十分艰难，尤其是丧失生活能力的五保老人，其生活水平与正常家庭的差距一直很大。
2006年3月，国家新的《五保供养条例》颁布实施以后，特别是转移支付财税制度的改革，使五保供养费初步实现了国家财政统一买单，这才从体制上填补了五保供养责任的空挡。至2008年底，旬阳县五保老人的年生活补助提高到1640元，比2003年的360元的补助标准提高了4.5倍。这些五保老人的农村合作医疗保险以及大病住院费用，也能够由民政部门统一买单。2006年至2008年的三年时间，旬阳县的乡镇敬老院和村集中安置点增至44所，有床位约1200张，管理服务人员87名，入院集中供养的五保老人达到1100人。初步形成了以农户领养为主，集中供养为辅的养老服务网络，基本实现了五保老人“真正”意义上的五项保障。
二、 存在的主要问题和成因
自1998年到2008年的十年间，就旬阳县来看，养老服务床位虽然扩张了12倍，但全县每千名老人拥有床位也只有两张。距离发展中国家每千名老人平均4张，发达国家每千名老人平均30张以上的国际化水平，差距仍然很大。已经向社会开放的敬老院也是困惑重重，运行十分艰难。一是规模偏小，供养成本高。由于起点低，受行政区划的区域限制，过去几年新建的敬老院和集中安置点，大多是容纳三五十人的小规模，形成了资源配置的重复和浪费。麻雀虽小五脏俱全，总体印象是“院长多于护工，炊工多于医生”。二是管理粗放。因为管理服务人员没有纳入事业编制序列，绝大部分管理人员来自乡镇机构改革退出来的富余人员或者村级班子换届退下来的老干部。炊事员都是清一色的农民工。从业人员缺乏职业培训，不仅专业化水平低、整体素质不高，而且流动性强，队伍极不稳定。三是经费无着落。因为编制没有解决，管护人员的工资报酬更无从谈起。从院长到炊工，月工资补贴只在500元左右。工资来源主要依靠民政部门以奖代补下拨的民政事业费；不足部分靠结余的人头补贴和院内一些经营性收入补充。四是生活配套设施差。大部分敬老院使用的是老式建筑格局，室内没有卫生间、没有洗浴设备，缺乏体育文化活动器材。只是处于吃饱、穿暖，有病给药吃的供养水平上。五是专业护理人才奇缺。就旬阳县目前在岗的87名管护人员来说，没有一名受过专科以上高等教育或职业培训。从管护实际情况看，进院老人绝大多数基本丧失生活自理能力，身体都有不同程度的疾病困扰。平均每个管护人员要照顾13名老人，平均每天要工作16个小时以上，其超负荷工作量是可以想象的。
三、突破瓶颈的思考和建议
针对上述几个方面存在的问题，我们从实践出发加以思考，提出如下几点解决问题的建议和对策。
（一）借助国家拉动内需，增加民生项目投入的契机，积极争取养老服务业立项、立大项。坚持科学发展观，解放思想，高起点，迈大步。摒弃小而全，采用大而专的观念来构筑养老服务业的硬件。每年争取上两三个大项目，每个项目按照500-1000张床位规划，以此满足全县老人供养服务的巨大需求。克服过去按照行政区划，到处撒网，遍地开花的弊病。这样以来不仅可以最大限度地节约投资，整合土地、人力资源，降低管理成本。而且可以双向提升项目的软、硬件水平，尽快改善服务设施滞后、服务质量不高的状况。争取在三年内使全县养老服务机构拥有的床位数翻一番，达到2500张左右。
（二）抓住当前国家宏观政策刺激就业的良好机遇，积极争取为为养老服务业解决更多的事业编制。将管护人员的工资、医疗、养老纳入财政供给范畴。按照每10张床位配备一名专业护工；每20张床位配备一名专职医生；每30张床位配备一名炊工、一名行政主管的比例，配置管护服务人员。也只有解决了事业编制，才能大幅度提高管护人员工资待遇，从而吸引更多的大中专毕业生，把从事养老服务业当作正常的就业岗位来列入选择范围。就旬阳县原有1100张床位计算可新增护工110人，驻院医生55人，既拓宽了就业渠道，又极大地改善了院民生活质量，是一举两得的好事。
（三）将养老服务业的投入纳入正常的年度财政预算框架，使现有的养老服务机构成为有奶的孩子。克服重建轻管的糊涂观念，扎扎实实抓好管理，提升服务质量。使现有条件下的养老服务机构运行有序，已经入院的老人们生活无忧。着力改善管护人员的工资福利待遇，激励他们的爱岗敬业热情，稳定从业人员队伍，积极安举办老服务机构从业人员培训，促使养老服务机构朝专业化、人性化方向快速前进。
（四）逐步推行建、管分离，设立专门的养老服务机构管理部门，使管理更加专业化，职责更加明确化。基层民政工作千头万绪，广大民政工作者都在超负荷运转，乡镇民政干部都是身兼数职的“万金油”。假如不从体制的根本上解决基层民政工作机构设置问题，构筑完善的社会福利服务体系，仍然是一句空话。
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| 责任编辑：xy_mzj 文章录入：民政局 |
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